Ipotesi di riforma del Movimento Forense

PROGETTO DI RIFORMA DEL PROCESSO CIVILE
20 PROPOSTE A COSTO ZERO
PER MIGLIORARE IL PROCESSO CIVILE
E GUADAGNARE PUNTI DI PIL

La situazione di forte criticità in cui versa la giustizia civile, ormai incapace di smaltire il carico di
lavoro che la sovrasta, è un fatto profondamente sedimentato e caratterizzante il nostro sistema
giudiziario, contro il quale da molti anni le forze politiche e di governo tentano, inutilmente, di
mettere in campo correttivi e riforme.
Il Movimento Forense ha richiesto agli Avvocati italiani spunti di riflessione e proposte di
intervento sul processo civile, finalizzati ad aumentare la competitività del Paese mediante un incremento dell’efficienza, possibilmente senza aumento dei costi, o addirittura con eventuali risparmi. I suggerimenti dell’Avvocatura sono stati vagliati da un Comitato Scientifico del Movimento Forense, che ha redatto le proposte di seguito riportate.
Nel merito di questa ben nota situazione occorre considerare come i tempi lunghi del processo
civile (al pari, del resto, di quello penale) che si sono cronicizzati negli ultimi cinquant’anni, non
sono mai stati e non sono dovuti alle due forme di rito succedutesi nel tempo che – pur nella loro
insita perfettibilità – sono sempre risultate dottrinalmente e, costituzionalmente, positive e
coerenti. Invero, la durata teorica di un processo civile sulla base della disciplina attuale, è di circa
15 mesi.
Al contrario, le cause della lungaggine e del dispendio di tempo ed energie sono e sono sempre
state dovute alla carenza costante di Giudici e del personale di Cancelleria, ed alla vistosa
inadeguatezza strutturale ed organizzative delle sedi giudiziarie, logisticamente troppo piccole ed
inidonee a consentire il più efficacie e funzionale impegno lavorativo di tutti i pochi Giudici in
servizio.
Nel processo esecutivo, in particolare, il problema è ancora più accentuato nelle fasi
extraprocessuali per la molteplicità delle funzioni attribuite agli Ufficiali Giudiziari che vi
sovraintendono in numero ancora più carente rispetto ai Giudici ed alla – di fatto – totale assenza
di controlli gerarchici sul loro operato.
Il Giudice di Pace ha, poi, un altro gravissimo problema conseguente al fatto che, dopo avere
istituito tale figura di supporto ai Giudici Ordinari, non si sono trovati i mezzi finanziari per
complementarizzarne le funzioni con il personale ausiliario e le sedi.
Sulla base di quanto evidenziato, occorre focalizzare l’attenzione sulle seguenti proposte
specifiche e mirate di modifica del Codice di Procedura Civile che – compatibilmente ai
fondamentali principi dottrinali e costituzionali del Processo Civile – si propongono quale
contributo alla soluzione normativa delle problematiche sopra evidenziate.
Tutte le proposte seguenti sono caratterizzate da incremento di efficienza e riduzione dei costi
per l’erario, i cittadini, l’avvocatura.© MOVIMENTO FORENSE 2012
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Riteniamo che la maggior efficienza e la maggior disponibilità di Magistrati comporterebbero
significative riduzioni dei tempi del giudizio ordinario di cognizione e del processo esecutivo, che
non richiedono riforme straordinarie per essere riportati ad una durata inferiore alla media OCSE.
Le sole proposte che richiedono spesa sono quelle relative all’arruolamento straordinario di
Giudici Onorari (GOT). Si tratta di una misura imprescindibile per poter amministrare la Giustizia,
attesa l’unanimità del rilievo concernente la scarsità di magistrati togati. Invero, tutti i tentativi di
riforma del processo civile si scontrano con la cronica carenza di personale e magistrati e con la
conseguente necessità di rinviare le cause anche a distanza di due anni. Anche la Magistratura
avverte la delicatezza della problematica del carico sostenibile, onde poter fornire un servizio di
qualità ai cittadini. Pertanto, allo stato, si ritiene inevitabile il ricorso temporaneo alla
Magistratura Onoraria.
In aggiunta, il Movimento Forense ritiene di dover prendere una decisa posizione sulla
Mediaconciliazione. Pur non essendo contrario alle forme di definizione alternativa delle dispute,
il Movimento Forense ha più volte dichiarato la propria contrarietà all’attuale sistema della
Mediaconciliazione, caratterizzato dall’obbligatorietà. La Mediaconciliazione può essere utilissima
quando vi sia una reale disponibilità delle Parti a trovare una soluzione, ma è del tutto inutile,
dilatoria ed eccessivamente costosa quando tale volontà manchi. Inoltre, essa può avere vita
endoprocessuale, allo scopo di comprimere i tempi di accesso alla Giustizia.
Sono poi allo studio proposte ulteriori, come ad esempio l’uso diffuso della c.d. cambiale
commerciale, come strumento di regolazione delle obbligazioni concernenti la vendita di beni e la
fornitura di servizi. Tale uso potrebbe avere una funzione deflattiva sui procedimenti monitori,
mettendo il creditore in condizione di disporre di un titolo esecutivo.
Infine, è in corso un dibattito sulla possibile unificazione dei riti, magari nelle forme del processo
del lavoro. Allo stato, sembrano ostativi i problemi generati dalle decadenze di tale rito, in
relazione alla scarsa attitudine dei cittadini a comprendere la gravità delle decadenze processuali
(mentre le aziende coinvolte nei processi di lavoro hanno una diversa esperienza e sensibilità).
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SUPPORTO ALLE CANCELLERIE
[ 1 ] In alcuni fori il “volontariato” in cancelleria come forma di pratica forense è già stato
sperimentato, in convenzione con Ordini o con Università.
Si tratta di un’esperienza che può arricchire molto il curriculum del giovane Avvocato e rivelarsi
preziosa per la sua carriera.
Inoltre, i giovani possono risultare d’ausilio in ambienti che ancora faticano a relazionarsi con
strumenti tecnologici quali PEC o PCT, creando uno scambio di esperienza e professionalità.
Le esperienze di supporto esterno alle cancellerie si sono dimostrate fino ad oggi vincenti: su
proposta del Movimento Forense, il COA di Roma ha distaccato sei risorse part time presso
l’Ufficio del Giudice di Pace di Roma, riuscendo a smaltire in pochi mesi circa il 20% di un arretrato
di sentenze da pubblicare giacenti da oltre cinque anni.© MOVIMENTO FORENSE 2012
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PCT (Processo Civile Telematico)
[ 1 ] Attualmente il PCT consente:
a) Di accedere alle informazioni inerenti i fascicoli processuali civili (rinvii, provvedimenti,
ecc.);
b) Di ottenere Decreti Ingiuntivi tramite la procedura telematica.
Il sistema non è ancora attivo in tutti i fori e non riguarda ancora il processo ordinario di
cognizione e gli altri riti, anche se la piattaforma tecnologica (per quanto migliorabile) sembra in
grado di svolgere la funzione.
L’estensione dell’uso del PCT consente la riduzione del personale nelle cancellerie, ma soprattutto
può portare alla riduzione degli enormi quantitativi di carta movimentati e depositati negli uffici
giudiziari, e conseguentemente anche ridurre i costi legati agli spazi fisici occupati dagli uffici
giudiziari. Si tratta di voci di costo enormi per il sistema Giustizia, per non parlare dell’impatto
ambientale.
Inoltre, l’efficienza del processo avrebbe un notevole incremento, con conseguenti risparmi di
tempi e costi per tutti i soggetti coinvolti, ed in definitiva per la collettività.
Occorre verificare se siano necessari ulteriori investimenti rispetto a quanto attualmente a
disposizione del sistema. Tuttavia si segnala che i soggetti presenti al Tavolo Doing Business
istituito dal Ministro della Giustizia potrebbero essere chiamati a sovvenzionare la spesa, con un
contributo in favore del Ministero della Giustizia, essendo fortemente interessati dall’aumento di
efficienza che si potrebbe generare.
PCT (Processo Civile Telematico) Economy
[ 1 ] In attesa dello sviluppo del PCT, si propone di aggiungere a quanto previsto dall’attuale
Codice di Procedura Civile l’obbligo di scambio di tutti gli atti e di tutti i documenti tra difensori
(nonché tra difensori e consulenti tecnici) a mezzo PEC.
Tale semplice intervento, del tutto privo di costi, consente agli Avvocati di avere tutti gli atti e i
documenti avversari senza dover accedere in cancelleria. Si risparmia così il tempo degli Avvocati,
del personale di cancelleria, degli addetti alle fotocopiature, ecc.. Si ritiene che tale semplice
intervento possa liberare un consistente quantitativo di personale da adibire ad altre mansioni.
Si noti che a causa della carenza del personale di cancelleria, la Corte d’Appello di Roma (con
provvedimento del 7.5.2012) ha dovuto limitare a sole tre ore giornaliere l’apertura al pubblico
degli uffici, provocando disagi enormi agli Avvocati, che in quella stessa finestra temporale sono
impegnati con le udienze.
[ 2 ] Un altro intervento, del tutto privo di gettito per l’erario e costi per alcuno, riguarda le
notificazioni: in considerazione dell’entrata in vigore della normativa concernente l’obbligatorietà
della PEC (Posta Elettronica Certificata) per tutti i titolari di Partita IVA, nonché le disposizioni circa
la comunicazione a mezzo PEC del biglietto di cancelleria, si ritiene che i tempi siano maturi per
una ulteriore innovazione. Si propone che gli Avvocati che siano stati autorizzati ad effettuare le
notifiche direttamente a mezzo posta (senza l’ausilio dell’Ufficiale Giudiziario), possano effettuare
le notifiche anche a mezzo PEC, ove il destinatario dell’atto sia soggetto tenuto per legge a © MOVIMENTO FORENSE 2012
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possedere un indirizzo PEC pubblicato in albi (partite IVA presso CCIAA, Avvocati presso Ordine
Avvocati, ecc.). La norma attuale (art. 3 comma 3bis della L. 21.1.94 n. 53, in vigore dal 31.1.2012)
prevede questa possibilità solamente laddove l’indirizzo PEC risulti da pubblici elenchi, non meglio
definiti, lasciando intendere che sarà disposta una anagrafe pubblica delle PEC. La normativa
attuale, dunque, non fornisce sufficienti garanzie in relazione alla validità della notifica diretta a
mezzo PEC.
Ovviamente la norma deve essere supportata con adeguate sanzioni per coloro che, in violazione
di legge, siano privi di PEC.
Tale norma consentirebbe di risparmiare rilevanti costi di notifica e semplificare l’accesso dei
cittadini alla Giustizia. Si consideri, ad es., che la cartolina di ritorno necessaria per perfezionare la
notifica a mezzo posta, spesso arriva dopo oltre due mesi dall’avvenuta notifica, pregiudicando
pesantemente l’interesse del notificante, la cui attività processuale non può procedere finchè la
notificazione non è completata.
Lo sgravio di lavoro consentirebbe di spostare parte degli ufficiali giudiziari addetti alle
notificazioni sul fronte delle esecuzioni.
PROCESSO ESECUTIVO
[ 1 ] Attualmente avverso una cartella esattoriale è necessario fare tante opposizioni per
quanti sono i diversi giudici competenti a conoscere del carico tributario portato dalla cartella.
Quindi capita di dover impugnare una stessa cartella esattoriale in parte innanzi alla Commissione
Tributaria, in parte innanzi al Giudice di Pace, in parte innanzi al Tribunale. Ciò comporta una
moltiplicazione di costi, oltre ad una certa possibilità di contenzioso sulla competenza.
Si propone quindi di unificare la competenza del giudice dell’opposizione, individuandola nel
Giudice Ordinario.
[ 2 ] Spesso assistiamo ad opposizioni all’esecuzione di una sentenza o di un decreto ingiuntivo
basati sull’errore del calcolo di interessi e/o rivalutazione. Si propone che invece di condannare il
soccombente al pagamento “degli interessi legali dalla data della domanda” e simili, il Giudice
debba liquidare interessi e rivalutazione in denaro alla data della sentenza. In questo modo gli
eventuali conteggi riguarderanno solo gli oneri successivi e si fa chiarezza sulla c.d. sorte.
[ 3 ] Una volta notificato un decreto ingiuntivo, se il debitore non fa opposizione si può iniziare
l’esecuzione, previa apposizione sul Decreto della c.d. formula esecutiva. Si tratta di un percorso
che in alcuni Fori dura anche tre mesi che si sommano ai 40 giorni del termine per l’opposizione.
Quindi il debitore ha circa cinque mesi di tempo per disfarsi di ogni bene e vanificare
l’esecuzione. Si propone di incidere su detto percorso, eventualmente a mezzo di una
certificazione del difensore richiedente, mettendo il creditore in condizione di avere il rilascio
della formula esecutiva a vista.
[ 4 ] Si propone di estendere il numero dei casi in cui un decreto ingiuntivo possa essere
dichiarato provvisoriamente esecutivo. Ad es. in caso di ingiunzione per spese legali, al Ricorso © MOVIMENTO FORENSE 2012
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viene allegato il parere di congruità del competente Consiglio dell’Ordine che rafforza la
ragionevolezza della misura richiesta, documentando il credito più diffusamente che la semplice
fattura.
[ 5 ] Al momento del deposito del ricorso per decreto ingiuntivo, oltre alle fatture del creditore
è necessario depositare un estratto autentico delle scritture contabili dalle quali risulti
l’annotazione delle fatture stesse. Tale autenticazione oggi viene fatta dal Notaio. Avrebbe molto
più senso in termini di semplificazione e riduzione di costi, che fosse l’Avvocato incaricato del
ricorso a poter emettere una certificazione sostitutiva di conformità delle scritture contabili.
[ 6 ] Chiunque si occupi di Giustizia sa che una delle ragioni per le lungaggini dei processi sta
nella cronica scarsità di Magistrati. In proposito è necessario prendere atto di quanto segue:
a) Non si può limitare l’accesso dei cittadini alla Giustizia, trattandosi di un diritto
costituzionale.
b) Le tante cause non sono imputabili al (crescente) numero di avvocati; ma comunque i
provvedimenti del Governo e del Parlamento vanno nel senso di una crescente
liberalizzazione, non certo dell’imposizione di un numero chiuso.
c) I circa 7000 magistrati, dei quali peraltro il 20% circa è fuori ruolo, svolgendo funzioni
amministrative presso altri enti e non amministrando la Giustizia, sono pochi.
d) Non si vuole incrementare il costo dei Magistrati sia per la loro storica opposizione a detto
incremento, sia per il costo elevato pro capite, trattandosi di dipendenti a tempo
indeterminato con compensi ed indennità non indifferenti.
L’unica soluzione, quindi, sta nell’assunzione di un numero consistente di GOT, cioè di Giudici
Onorari, scelti tra Avvocati con una certa esperienza minima.
In proposito si propone:
1) Che i GOT siano responsabili di tutti i procedimenti per decreto ingiuntivo e di tutte le
esecuzioni (peraltro la fase di vendita per le esecuzioni immobiliari è ora delegata in gran
parte ai Notai).
2) Che i GOT non possano svolgere funzioni di Avvocato nel medesimo distretto di Corte
d’Appello ove prestano funzioni giurisdizionali.
3) Che vi sia un controllo di qualità sul lavoro dei GOT con la possibilità di rimuoverli.
4) Che il compenso dei GOT sia parametrato al risultato del loro lavoro e quindi fortemente
variabilizzato.
In aggiunta si potrebbe valutare la delega ai GOT della fase istruttoria del giudizio ordinario,
soluzione suggerita da alcuni esponenti della magistratura.
Questa proposta è l’unica nel presente documento a presentare un costo. Tuttavia si tratta di un
intervento fortemente deflattivo, che consentirebbe – per esempio – di ridurre la durata di un
pignoramento presso da terzi da 12 mesi a meno di due, che consentirebbe di emettere un
decreto ingiuntivo in pochi giorni, mentre in molti fori occorrono ora dai quattro ai sei mesi.
Peraltro, anche qui si segnala che i soggetti presenti al Tavolo Doing Business istituito dal Ministro
della Giustizia potrebbero essere chiamati a sovvenzionare la spesa con un contributo in favore
del Ministero della Giustizia, essendo fortemente interessati dall’aumento di efficienza che si
potrebbe generare.© MOVIMENTO FORENSE 2012
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[ 7 ] Le esecuzioni in Italia sono estremamente rallentate a causa delle cronica indisponibilità
non solo degli Ufficiali Giudiziari, ma anche e soprattutto della Forza Pubblica. L’esecuzione di uno
sfratto può richiedere anni.
Pertanto si propone la sostituibilità della Forza Pubblica con Guardie Giurate, a scelta e a spese di
chi procede con l’esecuzione.
Dal momento che è l’Ufficiale Giudiziario a sopraintendere all’esecuzione, non vi è timore di abusi
se egli viene assistito da una Guardia Giurata invece che da un Agente di Polizia. Peraltro il ruolo
della Forza pubblica è generalmente di tipo solo dissuasivo.
Si precisa che:
a) Le Guardie Giurate dovrebbero essere sottoposte ad una apposita abilitazione, all’esito di
una specifica formazione.
b) Il costo verrebbe sostenuto dell’esecutante, che si potrà rivalere sull’esecutato.
c) Si tratterebbe di un’alternativa volontaria, e quindi rimarrebbe ferma la possibilità di
richiedere l’assistenza della Forza Pubblica.
Peraltro si nota che questa proposta, anch’essa priva di costi per l’erario, oltre a liberare risorse
della Forza Pubblica, consentirebbe anche l’incremento del lavoro per le Agenzie di Vigilanza,
contribuendo almeno in parte a rimettere in moto un piccolo settore dell’economia.
[ 8 ] Anche il ruolo degli Ufficiali Giudiziari può essere svolto, in aggiunta al sistema attuale, da
professionisti privati a ciò specificamente abilitati, secondo modalità e procedure da valutare.
In tal caso il servizio privato, a pagamento e quindi a carico della parte istante, non ha costi per lo
Stato e consente un più rapido impiego delle procedure esecutive per l’adempimento dei
provvedimenti giudiziari.
SEPARAZIONI E DIVORZI
In tutti i casi di separazioni e divorzi consensuali senza figli, la funzione del giudice è
assolutamente marginale, soprattutto ove le Parti siano dotate di assistenza tecnica.
Pertanto si propone che in tali casi la separazione personale dei coniugi o il divorzio vengano
effettuati tramite un atto a ministero dei difensori depositato presso l’ufficiale anagrafico, senza
passare per il Tribunale.
Si tratta di un intervento fortemente deflattivo, che può liberare circa un terzo dei Magistrati che
si occupano di famiglia, oltre alla proporzionale quota di personale di cancelleria.
Pertanto, l’intervento proposto comporta riduzioni di costi per il Sistema Giustizia e per i cittadini,
oltre allo snellimento e alla velocizzazione dei procedimenti in questione.
MAGISTRATI© MOVIMENTO FORENSE 2012
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[ 1 ] Per quanto concerne la Magistratura si propone in primo luogo l’eliminazione del Giudice
Collegiale di primo grado, salvo che per i procedimenti di famiglia e minori.
Non è un segreto che solo il Giudice Istruttore studia gli atti di causa, rendendo quindi piuttosto
marginale l’intervento dei colleghi componenti il Collegio.
Questo semplice intervento consente di incrementare la disponibilità di Magistrati e di ridurre le
lungaggini legate alle udienze collegiali. In definitiva, si incrementa l’efficienza fermo restando i
costi per la Giustizia.
[ 2 ] Si propone anche di sancire la reale obbligatorietà del calendario del processo di cui
all’art. 81 bis disp. att. c.p.c., al fine di dare alle parti certezze sui tempi del processo e di poter
evitare meri rinvii per concomitanze di impegni, atteso che il calendario di ogni causa è noto al
difensore sin dall’inizio. Inoltre, le udienze devono essere chiamate ad orario fisso senza
sovrapposizioni; ciò consente di risparmiare il tempo degli Avvocati (che non devono aspettare
un’intera mattinata per un’udienza di cinque minuti) e quindi di generare economie per i cittadini.
[ 3 ] Un Magistrato esperto è un grande valore per la Giustizia. Pertanto si propone di
attribuire un punteggio premiale al Magistrato che rimanga nelle medesime funzioni sviluppando
una specializzazione, rispetto a quello che richieda un cambio di sede, privilegiando la
collocazione geografica alle funzioni espletate.
La misura proposta non ha costi per la Giustizia, ma tende alla massimizzazione dell’esperienza del
giudicante e quindi al miglioramento della qualità e della velocità del servizio reso.
[ 4 ] Il Processo civile è fatto di termini perentori, e così deve essere affinchè vi sia rispetto
delle forme. Tuttavia devono essere perentori anche i termini per i magistrati (per l’emissione
della sentenza ecc.) e per i Consulenti Tecnici d’Ufficio.
[ 5 ] Del reclutamento straordinario di un numero consistente di GOT si è già detto nella parte
relativa al processo esecutivo.
[ 6 ] Stiamo infine valutando una proposta di abolizione delle Commissioni Tributarie per
trasferire le relative competenze ad una apposita sezione specializzata del Tribunale,
eventualmente integrata con membri laici, con i medesimi criteri di ammissione al patrocinio
attualmente vigenti per le Commissioni Tributarie stesse.
Tale ipotesi, che nasce dall’osservazione dell’elevatissima percentuale di riforma della
giurisprudenza tributaria in Cassazione, consentirebbe rilevantissimi risparmi solamente sulle
spese generali. Si consideri, invero, che le Commissioni Tributarie sono attualmente sul Bilancio di
altro Ministero, con autonomia di locali, personale, strutture ecc.. Tali voci di costo possono
essere sinergizzate con quelle della Giustizia ordinaria, con risparmi rilevanti. Con l’occasione si
dovrebbe valutare anche un maggior coinvolgimento dei togati nelle decisioni e l’eventuale
spostamento dei tecnici dal collegio giudicante al ruolo di consulente del giudice.